田先红：基层治理中的监督悖论

文丨田先红华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授

监督悖论

我们在某地调研时发现，由于县乡政府本身缺乏运转、提供公共服务的常规资金，而各种项目资金又要求专款专用，因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。绝大多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管，可能导致项目资金被挪用的现象更为严重，但若真要追究起来，乡镇干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不行，便形成了所谓监督悖论。

走出监督悖论

在违规行为成为一种默契的情况下，如果监督过严，易造成打击面太宽，伤及基层干部积极性；如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，根本出路在于进一步理顺体制关系。

国家近年来不断加大对基层干部的监督力度。通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的监控。但是，在体制关系未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下，基层的各种违规行为就不可避免。由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力，使其不得不去设法甚至违规寻求各种财源。在乡镇基本需求无法满足的情况下，越限制、监督，就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。上级强化对基层干部的问责，可能因为法不责众、不了了之，有损法律制度的权威；也会使得基层干部人人自危，不敢干事创业。基层干部避责行为蔓延。

监督的初衷是促进基层政府行为合规性。当前，自上而下的监督体系不断完善，但是基层的制度体系没有理顺，结构性地塑造了一些不规范行为。对于这些非规范行为，基层政府已经形成了一套共识（属潜规则）。在监督强化的环境下，不规范行为的雷暴风险日益增加。由此造成的局面是：一方面，体制不断催生非规范性行为；另一方面，对基层干部非规范行为的监督问责在不断强化。上级如果聚焦在问责基层干部上，可能会掩盖体制／制度体系本身的问题。

因此，基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责又要顺体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。未来国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等，使财政资源分配更为合理，为基层提供更为充裕的常规财政资金。

最后，需要说明的是，本文无意为基层干部的违规行为辩护。实际上，基层干部的某些违规行为确实具有主观因素，需要严厉监管和惩处。本文主要分析的是由于体制未能理顺而导致的违规行为，阐明这一违规行为形成的具体机制，并指出解决这一问题的重点方向所在。